EU:s migrationspolitiska bakgrund
Inom EU:s genealogi kan migrationsproblematiken redan synas inför Romfördraget med Frankrikes krav på att EU (då EEC) både handelspolitiskt och ekonomiskt skulle associeras med Algeriet och landets övriga afrikanska kolonier (Hansen 2008, s.36). Liknande händelser kan idag synas i de flyktingvågor som försöker ta sig till spanska Ceuta och Melilla i norden av Afrika (Faist et al. 2007, s.32, Hansen 2008, s.33). Den andra instansen inom EU:s migrationspolitik är dess inre fält som härstammar från arbetskraftens och tjänsternas fria rörlighet unionens medlemsländer emellan som även dessa har sina rötter i EU:s (då EEC) begynnelse och dess ambition att skapa och stärka en marknad inom unionen (Wallace et al., s. 459, Hansen 2008, s.33, 40). Även detta fält innanför unionen har följt med de tidigaste utformningarna av EU-idén in till samtiden där än idag frågor om supranationellt och nationellt ansvar/bestämmanderätt fluorerar (Wallace et al., s. 264, 268). Den inre såsom den yttre migrationen kan ur ett strukturellt som historiskt perspektiv synas underligga EU:s migrationsfrågor sedan organisationens begynnelse och historiska skeenden, som fallet av östblocket och utvidgningen till öst, har byggt på dessa redan existerande strukturer.
EU:s Migrationspolitik – Två framstående områden
Inom frågan om migration råder den ökända spänningen inom EU mellan de supranationella organens och de nationella regeringars beslutsfattande makt (Wallace et al., S.244). Staternas egenmakt har progressivt underminerats genom att de nationella regeringarnas socialpolitiska arbete blivit alltmer invecklad i olika nät av förfaranden och fördrag, vilket även gör det svårt för den enskilde staten att via exempel kunna avgöra vilka möjligheter, rättigheter och skyldigheter som förefinns i just deras fall (Wallace et al, S.244, 256, 264).
Historiskt sett, dock grovt förenklad, kan de supranationella intressena och deras makt sägas ha riktats gentemot skapandet och fordrandet av en inre Europeisk marknad vilkens mål alltigenom riktats gentemot mobilitet och konkurrens, samtidigt som de nationella välfärdsstaterna fått ha hand om de rent socialpolitiska frågorna (Wallace et al., S.244). Denna konstellation målar om gränserna mellan marknad och välfärdsstat och en av de främsta spänningspunkterna inom socialpolitik och migrationspolitik har hädanefter legat i den inre migrationen, dvs. flödet av arbetstagare och tjänster och hur dessa utifrån medlemsländernas nationella socialpolitik koordineras i fråga om rättigheter, försäkring, osv. (Wallace et al., s.264). Även i frågan om asyl innebar både Schengen såsom Dublin konventionerna att ansvaret för utvärdering skulle ligga hos den nationella regeringen dit sökande först ansökt om asyl (Wallace et al., s.460).
Haagprogrammet
Haagprogrammet är namnet på det femåriga programmet för EU:s migrationspolitik som antogs efter att dess föregångare, Tampereprogrammet från 1999, löpte ut sommaren 2004 (Hansen 2008, s.160). Haagprogrammet ägde rum vid ungefär samma tidspunkt som revideringen av Lissabonstrategin, ett sammanträffande som enligt satsvetaren Peo Hansen ger starka implikationer om vilka premisser Haagprogrammet utgick ifrån och hur dess agenda måste läsas (Hansen 2008, s.160). Inför Haagprogrammet pekade den reviderade Lissabonstrategin just på migration som en av de mest brådskande nödvändigheterna för EU, detta med bakgrund till att en ökad arbetskraftsinvandring från utanför EU idag är en absolut nödvändighet för att EU:s livslånga projekt av en marknadsliberal ekonomiska politik ska kunna fortsätta (Hansen 2008, s.161, 162). EU:s demografiska problem, och därmed problem inom arbetskraft samt marknad och produktion, kan endast åtgärdas med en fungerande migrationspolitik. Vad som kännetecknar Haagprogrammet är härför migrationsfrågans brinnande betydelse för EU och hur dess hantering spelar en central roll inom de flesta av EU:s politikområden (Hansen 2008, s.159).
Arbete
En självklart viktig punkt för EU:s migrationsagenda blir frågan om migration och integration i samband med arbetskraftsinvandring (Hansen 2008, s.170). Förvånansvärt är härför att Haagprogrammet i frågan om arbetskraftsinvandring inte tillger EU några utökade supranationella befogenheter utan låter det står kvar som ett nationellt ansvarsområde. Istället drängs det till samarbete och att regeringarna och kommissionen kommer på koordinerade kriterier på EU-nivå om ekonomiska migranters rätt till inresa och vistelse (Hansen 2008, s.171). Dessa regler kännetecknas av en hög grad av flexibilitet med hänsyn till medlemsländernas olika behov som skiljer sig åt i ekonomiska system, socialpolitik, politiskt klimat och arbetskraftsbehov (Hansen 2008, s.176, 178, 179). Vad medlemsländerna visar är att de är överens om ett behov av övergångsregler men i själva utformningen är ingens regler den andres lik. Istället är det dessa nationella preferenser som står i förgrunden (Hansen 2008, s.178). Frågor om vad tredjelandsmedborgare ska ha rätt till och koordineringen av tredjelandsmedborgare som redan befinner sig i EU är två frågor som underligger denna samma struktur (Hansen 2008, s.176). Dessa frågor uppkommer även i kölvattnet av att en ny gemensam trend inom arbetsmigration har blivit att medlemsstaterna förpliktigar sig till lite i frågan om den arbetskraft som importeras för bl.a. säsongsarbete (Hansen 2008, s.179).
Att främja flexibilitet i arbetsmigrationen från fattiga länder är även detta en uttalad ambition i Haagprogrammet. Under rubriken cirkulär migration nämns de fördelarna med att rekrytera arbetskraft via tillfälliga arbetskontrakt då detta skall maximera tillfälliga migrationens positiva effekt på utvecklingen i deras hemländer, vilket på lång sikt kan minska illegal invandring till EU (Hansen 2008, s.171). Liksom i Tampareprogrammet är en viktig del i Haagprogrammet att arbetskraftsinvandrare är fast förankrade med deras ursprungsland för att fullborda den cirkulära migrationen. Härför blir det viktigt att införliva migrationspolitiken i EU:s externa förbindelser samt utvecklings- och biståndspolitik (Hansen 2008, s.177). Samtidigt vädjar Haagprogrammet dock lika mycket för att satsa på det långsiktiga arbetet med att integrera nya arbetskraftsinvandrare i enighet med Haagprogrammets integrationsprinciper vilket blir en svårvägande paradox i sig. (Hansen 2008, s.177).
Integration
Liksom i fallet av arbetsmigration så utvidgar Haagprogrammet, i motsats till Tampere, inte EU:s supranationella befogenheter och tillger inte kommissionen något utökat mandat. (Hansen 2008, s.165) Ansvar för integrationspolitiken förblir även här främst på de enskilda medlemsstaterna. Istället för en supranationell lagstiftning påtalar kommissionen behovet av samlade initiativ kring grundprinciper, strategier och samordning i frågan om integration (Hansen 2008, s.165, Faist 2007, s.33).
Dessa behov som programmet tar upp talar främst om anpassning från invandrarnas sida, samt ett ömsesidigt tillmötesgående (Hansen 2008, s.163). Vad som inte konkretiseras är vad som skiljer en invånare från en invandrare och skillnaderna mellan positionerna läggs implicit vid EU:s kulturella gränslinjer som anses inneha attityder som invandrare utifrån inte anses inneha (Hansen 2008, s.163). På samma sätt ställs det krav på invandrares antagande och inlärning av språk historia och institutioner av värdlandet (Hansen 2008, s.164). Hansen menar sig här kunna urskilja en trend som han kallar för nyassimilering (Hansen 2008, s.168). Denna ståndpunkt är självklart diskutabel, men faktum kvarstår att språk- och kunskapstest för invandrare är ett ökande fenomen inom EU som Hansen vidare anser främst urskiljer muslimer och människor med utomeuropeiskt ursprung (Hansen 2008, s.168). Bland annat Tyskland har det inrättats lagar som ger staten rätt att utvisa immigranter om dessa hyser uttryck och åsikter som strider emot landets grundläggande principer (Hansen 2008, s.170). I vilket fall som kan vi sammanfatta att Haagprogrammet med sin starka betoning på Europeiska värderingar och kulturdimensionen kan sägas forma en typ av gate keeping struktur som sorterar ut de individer som anses anpassningsbara till EU och de som man anser vara problematiska.
Externa relationer
Frågan om asyl och illegal invandring är de områden som ges mest utrymme i Haagprogrammet (Hansen 2008, s.180). Kommissionen vill bland annat upprätta ett gemensamt europeiskt asylsystem och vid slutet av 2010 vill man att EU har skapat gemensamt asylförfarande och enhetlig ställning för dem som beviljas asyl (Hansen 2008, s.180). Dessa åtgärder tillhör EU:s interna dimension och förutom dessa förslag är det inte mycket som Haagprogrammet föreslår som tillhör området innanför EU:s gränser. Krutet i Haagprogrammet ligger i arbetet med EU:s externa dimension, utanför dess gränser och kombinera migrationspolitiken med EU:s externa relationer (Hansen 2008, s.160, 181, Faist 2007, s. 32).
Ännu mer än Tampare riktar sig Haagprogrammet till medelhavsområdet och Afrika, de områden där migrationskrisen framträder som tydligast och som är relevanta för själva EU:s egna geografiska förhållanden (Hansen 2008, s.188, Faist 2007, S.35). Haagprogrammet manar att både beaktar säkerhetspolitiska så som utvecklingspolitiska aspekter inom dessa externa relationer, så tippar fokuset över till säkerhetspolitiken (Hansen 2008, s.184). Samtidigt som det talas om partnerskap och bistånd till tredje länder, hantering av skydd för migranter, informering om lagliga sätt att migrera, återvändningspolitik, och så vidare, så är till exempel det biståndsbidraget som ska utfordras till Afrika långt ifrån tillräckligt för att uppnå de målen av att förhindra migration där den uppkommer (Hansen 2008, s. 181, 183,185, Faist 2007, s. 32). Samtidigt är man väldigt angelägen om att använda sig av de externa partner som stöd i gräns- och migrationskontroll (Hansen 2008, s.181, Faist 2007, s. 32).
Stockholmsprogrammet (reflekteringar över dokumentet: Ordförandeskap 17024/09)
Det femåriga Haagprogrammet löpte ut i december 2009 och ersattes av den nya femårsplanen Stockholmsprogrammet (http://www.eu-upplysningen.se/Amnesomraden/Asyl-och-invandring).
I många avseenden liknas Stockholmsprogrammet redan på ytan vid Haagprogrammet – fast dess omfång skiljer sig åt rejält i när det gäller antalet sidor så är det i frågan om migration inga direkta förordningar som föreslås utan i bästa fall maningar att beakta och arbeta med specifika frågor, problem och instanser. I fråga om migration ges genomgående inga ytterligare befogenheter åt supranationella organ utan dessa frågor förblir inom de nationella ansvarsområden vars regeringar i Stockholmsprogrammet manas till samarbete och koordinering sinsemellan för att effektivisera en fragmenterad politik. Vid lanseringen av Stockholmsprogrammet har det inte än skapats ett gemensamt Europeiskt asylsystem vilket programmet har satt en deadline tills år 2012 för EU att införa, och en gemensam invandringspolitik inför 2014.
Arbete
I likhet med Haagprogrammet lägger Stockholmsprogrammet vikt på migrationens betydelse för EU:s framtida ekonomiska utveckling och en relevant och härför borde gemensam lagstiftning inriktas så snabbt som möjligt. Samtidigt som programmet ser fördelen med en ökad arbetskraftsinvandring inser man även att den ökade rörligheten för personer även skapar utmaningar och det framhävs särskilt att kopplingen mellan migration och integration förblir väsentlig, med hänvisning till unionens grundläggande värderingar. Fast dessa kulturella skillnader mellan Europa och andra länder, som varit så starkt framträdande i Haagprogrammet, här inte återfinns på samma explicita sätt så säger man egentligen samma sak fast på ett mera implicit sätt.
Det framhålls vidare vikten av flexibla tillträdessystem som tillgodoser varje stats egna behov och även bättre integrationsbedömningar av de färdigheter som krävs på den europeiska arbetsmarknaden, vilket i sig endast är en problemformulering men inget svar på lösningar, samtidigt som det inte heller tas itu med spänningen mellan att å ena sidan fordra en flexibel arbetsmigration och samtidigt ha långsiktiga integrerande och assimilerande mål.
Integration
Integration av tredjelandsmedborgare anses vara nyckeln till en maximering av vinsterna med invandring. Till skillnad från Haagprogrammet ställs det explicit ett större krav på att integration ska bli en dynamisk tvåvägsprocess där mer engagemang från mottagarsamhället och invandrarna fordras. I praktik så är det dock synligt i främsta hand invandrarna som ska åtgärdas. I frågan om integration, som redan nämnts, är det implicit assimilerande strukturer som framhålls, en integration av invandrare gentemot EU:s värderingar vilket även uttrycks explicit i uppmaningen att […] förstärka demokratiska värden och social sammanhållning i samband med invandring och integration av invandrare och att främja interkulturell dialog och interkulturella kontakter på alla nivåer (Ordförandeskapet 17024/09, s.65) .
I fråga om vem och mot vad som ska anpassas är det än en föreställd europeisk kultur som ställs som normativ vilket även riskerar att inverka på programmets uppfordran att EU snabbt ansluter sig till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt som detta kan synas som del av en europeisk kanon kan detta dock även medföra att stärka unionens skyldighet att se till att de grundläggande rättigheterna aktivt främjas. Samma tendens återfinns i uppmaningen att skapa en jämvikt mellan migranternas rättigheter och skyldigheter, när fokus i texten implicit skiftar till skyldigheter. Det ges självklart en del förslag och problemformuleringar, lik i Haagprogrammet, som talar om berikande mångfald och arbete mot diskriminering och rasism, men dessa förbli för det mesta endast slagord som ska åtgärdas genom utredningar för möjliga åtgärder.
Externa relationer
Lik Haagprogrammet förespråkar Stockholmsprogrammet en utökad integration av politikområden till EU:s yttre dimension. Två trender kan synas fortsätta här, där den ena syftar till att utöka samarbete med tredje parter (särskilt länder i Afrika, Öst- och Sydeuropa), medans den andre är en höjd alert gentemot den externa dimensionens betydelse för EU:s inre säkerhet. Terrorism liksom kriminalitet framhålls som två aspekter som påverkar EU:s inre utifrån och ger upphov till en rad skyddande och polisiära förslag. Illegal migration framställs även vara ett externt problem som uttrycks blivit en allt mer påfrestande problematik för EU och dess medlemsländer och genomgående ett ökad och närmare samarbete med berörda länder för att motarbete illegal invandring, hantera asylärenden och förebygga flyktingsvågor.
Sammanfattning – En politik av paradoxer
På många sätt kan Stockholmsprogrammet i frågan om migration synas som en fortsättning på Haagprogrammet, vilken i sig har tolkats som en fortsättning på Tampareprogrammet (Hansen 2008, s.160). Rent strukturellt så har man inte klarat av att samordna en gemensam politik inom EU i frågan om asyl eller andra former av migration utan det är än de nationella preferenser som står i förgrunden och som tar beslut. Fast deadlines har blivit uppsatta inför 2012 och 2014 så är frågan hur konkret dessa framtida fördrag kommer att vara med tanke på den flexibilitet som krävs utifrån medlemsstaternas individuella behov och förutsättningar. På samma sätt har man än inte konfronterat hur man i migrationsfrågor ska koordinera arbetskraftsinvandringen mellan respektive länder, vilka rättigheter och skyldigheter som ska finnas och risken kvarstår att medlemsländernas egna preferenser kommer att hävda sig över en gemensam lagstiftning, om det nu handlar sig om nationell suveränitet eller helt enkelt för att bevara statens funktionalitet.
En annan paradox som man undvikit ligger i motsättningarna mellan en eftertraktad flexibel arbetskraftsmigration och å andra sidan en integrerande migration på långsikt. Då stater i fråga om tidsbegränsade inneboende har en tendens att förpliktiga sig till så lite som möjligt, något som Stockholmsprogrammet endast ger föga antydningar på att motarbeta, kan även frågan ställas hur denna flexibla invandring kommer att fungera när minimerandet av rättigheter potentiellt gör EU oattraktiv för just arbetskraftsinvandrare. Anslutning till den europeiska konventionen och mänsklig rättigheter kan självklart sätta press på EU inom dessa områden, men hur det kommer att utvecklas är en svår fråga att besvara given även de väldigt svävande förslagen och riktlinjer som programmen uppger och som sagt medlemsländerna värnar för sitt eget bästa.
I frågan om integration är det än en tron på europeiska normer som sätter tonen och inför framtiden borde en stramare form av gate keeping kunna spånas inom EU där både individers applicerbarhet i deras kulturella egenskaper och attityder såsom deras praktiska kompetenser kommer att ställas gentemot en europeisk norm.
Gate keeping kan även sägas vara slagordet för EU:s externa relationer, en dimension som i framtiden kommer att öka –dess arbete kommer att främst ligga i att skapa kontakter och samarbete för att bevaka och säkra EU:s gränser, både för illegala invandrare, terrorister och kriminella. Utvecklingsstöd är såsom cirkulär migration än fluktuerande instanser som först kommer att konkretiseras i framtiden i motsats till säkerhetspolitiken och gränsbevakning som redan nu har fått ett konkret fäste.
Sammanfattningsvis ser vi ett kluven EU som än kämpar med den supranationella vs nationella strukturen och som måste värna om den invandring man vill ha och den som existerar utifrån vad vi här kan kalla för humanitära skäl. Ett antal nya gate keeping strukturer verkar ta sin plats över tid för att minimera de negativa effekter med migration samtidigt som livet ska göras friare för den invandring man vill ha och även den cirkulära invandringen kan på många sätt synas vara en strategisk metod att kunna sortera ut de man vill ha i EU och de som man vill ha ut efter deras värde har försvunnit samtidigt som deras kontakt till hemlandet i längden kan minska asylsökandet till EU.
Faist, Thomas, Ette, Andreas 2007 – The Europeanization of national policies and politics of immigration – Between autonomy and the European union – Palgrave MacMillan, New York
Hansen, Peo 2008 – EU:s migrationspolitik under 50 år – En integrerad utveckling på en motsägelsefull utveckling – Studentlitteratur, Malmö
Wallace, Helen, Wallace, William, Pollack, Mark A. 2005 – Policy-making on the European Union 5th edition – Oxford University Press, Oxford
Internet:
Ordförandeskapet 17024/09 (Stockholmsprogrammet 2009) – http://register.consilium.europa.eu/pdf/sv/09/st17/st17024.sv09.pdf
EU-upplysningen – http://www.eu-upplysningen.se/Amnesomraden/Asyl-och-invandring
aletheslogos 